中国人民银行副行长潘功胜今天在由中国社会科学院与中国金融学会共同举办的中国地区金融生态环境评价报告发布会和学术研讨会上表示，中国政府性债务风险可控，债务率、偿债率等指标都处在国际公认的安全标准。同时，地方政府性债务大部分是投资性债务，形成了大量优质资产和经营收入，与一些国家的消费型、福利型债务有本质区别。
早在2004年，中国人民银行周小川行长就提出了“金融生态”的概念，借助生态学理论，探讨金融改革发展和外部信用环境之间的有机联系。十多年来，中国金融发展实现了历史性飞跃，金融业态和金融主体日益多元化，呈现出高度关联、动态平衡等与生态学相似的特征。社会各界围绕金融生态的相关内容，也开展了广泛的理论研讨与实践活动。
“十八届三中全会《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓展城市建设融资渠道，建立规范合理的中央和地方政府债务及风险管理预警机制。从这些角度讲，建立一个规则公平透明、市场主体多元、竞争充分有序的金融生态体系都是十分必要的。”潘功胜说。
既然地方政府发债已经写入十八届三中全会《决定》中，市政债可能成为未来城市建设融资的重要选项，但在如何发债的问题上，仍然存在着不同的看法。
潘功胜指出，从金融生态角度看，允许地方政府通过发债等多种方式融资，关键在于构建一个权责明晰、激励相容的内生信用机制。从国际经验看，大多数地方政府的市政债是由市政当局的市、县、郡政府发行。按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革方向来说，中国的市政债也应由市级政府发行。
“但实践中有主张由中央政府或省级政府代替下级政府发债，可能是希望通过这种方式控制地方政府的融资规模和融资行为，但这种做法并不可取。”
潘功胜认为，由上级政府代为发债，实际上隐含了上级政府担保，本质上是上级政府对下级政府的信用背书，这会造成各个市、县的信用好坏没有区别，无法形成正确的风险溢价，金融市场的定价、筛选机制难以发挥作用，违约风险也得不到及时暴露，市场信用机制就会被扭曲，市政债会沦为单纯的融资工具，与银行贷款没有什么区别，金融市场约束力强的优势得不到充分发挥，市政债市场也难以健康发育。
“上级政府代为发债，下级政府可能会把精力放在争指标、争额度上，不仅债务膨胀风险难以控制，也容易滋生寻租腐败等问题。而且，哪个城市能发债、发多少债是政府说了算，而不是金融市场说了算，最终会导致偿债资金来源难以持续，反而会增大债务风险。”潘功胜说。
从事权与支出责任相一致出发，未来市政债的发行，主要应承担城镇化建设事权的市级政府，让真正使用资金的城市自主发债，使发债主体和偿债主体真正一致，潘功胜表示。
关于市政债的投资主体问题，潘功胜表示，平台贷款融资模式出现的另一个重要问题是期限错配，融资期限和项目的建设、收益期限不对称，2010年平台贷款受限以后，转而通过依靠短期理财获取资金的“影子银行”来借债，使期限错配问题进一步加剧，并造成融资成本、债务负担上升。“解决这个问题的关键是健全长期投融资体制，发展多层次资本市场，在公司治理、税收、会计标准等方面健全机制，吸引养老金、保险公司、主权财富基金等长期投资者参与资本市场。”潘功胜说。
从国际经验看，还应当鼓励当地居民投资本地市政债。2012年末，美国市政债投资者中居民持有比例高达44.6%，共同基金持有的市政债中也有一部分来自居民家庭。这种结构既有助于防止风险扩散，也能发挥当地居民熟悉当地市政项目的信息优势，更好地监督资金使用。
当然，建设金融生态体系还要强化财政纪律约束，健全跨年度预算平衡机制，探索编制地方政府资产负债表，同时在偿债责任上坚持中央政府或上级政府不兜底的原则，对超过债务警戒线的高风险地区，限制其一般性行政支出和再融资。同时要完善金融市场约束，强化充分信息披露和市场化定价机制，健全市政债的评级体系。
“从根本上看，要真正端正政府融资行为，关键是使市场在资源配置中起决定性作用，加快政府职能转变，使政府行为真正转到宏观调控、公共服务、保障公平竞争、推动可持续发展上来。”潘功胜说。
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