一是申论考试是模仿公务员日常工作性质的能力测试，而“意见”、特别是下行文“意见”是真实环境下党政机关基层公务员日常工作的组成部分，意见写作是公务员必备的一项基本功。
二是“意见”所涉及的内容是针对“重要问题”，而申论所提供的资料也是、针对性、现实性很强的“重要问题”，是目前社会、媒体、公众关注的热点现象或问题。
三是“意见”中要求对重要问题“提出见解”，而申论中的综合分析题也要求考生在阅读、分析给定材料的基础上，谈谈自己的看法、理解、认识、见解、得到的启示等。
四是“意见”写作要求提出处理办法，申论考试中也专门设置有提出对策题型，要求考生针对发生的事情、社会现象和问题提出处理意见、措施以及思路等。
五是来自于下级的“意见”只有建议性质，一经上级批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性;另一种来自于上级机关的意见，其本质含义已不再是参谋建议的性质，而是有了“指示性”。申论考生面对在新形势下出现的新情况、新事物、新问题发表自己的观点和看法，提出一些具有针对性、可行性、可操作性的主张、措施，也会对决策者提供参考和借鉴。
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各级各类机关，无论内政、外交、军事、公安、司法、经济、科学、教育，文化、卫生、体育等部门和单位，都离不开交流情况，调查研究，总结经验，请示汇报工作，并就自己职权范围内的有关事宜作出决定、下达指示。把这些工作的意图、设想、过程、结果等形成各式各样的文件，用以指导和推动工作，这就是机关应用文的基本职能。应当说，整个国家机器，上至中央机关，下至基层单位，之所以能够下情上知，上情下达，协调一致，运筹自如，都离不开机关应用文。如果把机关应用文的功能分解开来，大体有以下四个方面。
一是交流信息的作用。下级的希望要求、工作情况以及所属部门、单位的各种动态，特别是新情况、新问题、新经验，需要及时向上级反映;上级制定的方针、政策和指示、意见等，需要尽快向下级传达;同级或不同部门相互之间商洽工作，交流情况，协作共事，也需要一定的书面材料，这一切多是由机关应用文承担。
二是宣传教育的作用。机关的大多数文件，都有宣传教育的职能。特别是《决议》、《决定》、《报告》、《指示》等高级领导机关的文件，其内容一般都包含指导思想，理论和实践的依据，方针政策以及实施方案等。向下传达贯彻这些文件就是为了统一思想，提高认识，推动工作。有些可公开发表或改头换面作为新闻报导发表的文件，宣传教育的范围就更广，影响就更大了。下级向上级报送的简报、报告等等，实质上也有向上级机关和领导同志作宣传的作用。
三是规范行为的作用。机关应用文的许多种类，都不同程度地规定了人们的行动准则和行为方向，特别是法规性和政令性文件，对于人们该干什么，不该干什么，在什么时间、什么范围、什么问题上可干或不可干，能干到什么程度等等，都有明确的规定，有的还具体地制订了奖惩办法。这类文件一经发布，就必须坚决执行，任何人都不得违反。
四是工作依据的作用。上级机关在制定方针政策或指导工作时，除了依据耳闻目见的实际情况外，一个重要方法是根据下级上报的简报、报告、计划、总结等材料。而下级机关开展工作、处理问题时，上级的有关文件，也是判断是非的主要依据。单位之间的横向联系，也常以某一份文件作为纽带和凭证。在工作中常常遇到这种情况，一些部门之间发生矛盾时，一方便说：“拿红头文件来!”就是要求拿出根据的意思。
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