(1)为统一思想、统一认识，上级机关对有关党和国家的大政方针、治国方略、外交事宜等重要问题发表见解;
(2)针对突发事件或带倾向性的问题，包括政治思想、经济运行、国家安全的，提出见解和处理办法;
(3)针对某项工作或局部性问题提出见解和处理办法;
(4)针对在开展工作进程中所出现的新情况、新问题提出带有指导性的意见等。
意见的实质是提出切合实际的可行性建议，发挥参谋和指导作用。其见解中的态度是诚恳的，即使是下行文中的“意见”也没有决定或者通知等文种的强制性那样强烈。作为上行文或平行文的“意见”，必须以“知无不言，言无不尽”的态度，对上级或平行机关提交本机关的建设性见识，充分发挥好参谋作用。
因此，在公务员申论备考中，我们无须再讨论申论属于写作还是其它，也不必把申论看得很神秘、很玄妙。申论属于写作范畴，这是毋庸置疑的，我们完全可以把申论的“综合分析题(或者叫理解分析题)”归类为法定公文“意见”中的“提出见解”，把申论的“提出对策题”归类为“意见”中的“提出处理办法”，若题目中出现所谓的“贯彻执行题”——“意见”，更应该直接思考法定公文“意见”如何写作。这样，我们遵循写作的理论、规律，把握写作的方法、技巧，掌握不同文种、文体的格式和要求，才是回归申论本源的行为。
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一是申论考试是模仿公务员日常工作性质的能力测试，而“意见”、特别是下行文“意见”是真实环境下党政机关基层公务员日常工作的组成部分，意见写作是公务员必备的一项基本功。
二是“意见”所涉及的内容是针对“重要问题”，而申论所提供的资料也是、针对性、现实性很强的“重要问题”，是目前社会、媒体、公众关注的热点现象或问题。
三是“意见”中要求对重要问题“提出见解”，而申论中的综合分析题也要求考生在阅读、分析给定材料的基础上，谈谈自己的看法、理解、认识、见解、得到的启示等。
四是“意见”写作要求提出处理办法，申论考试中也专门设置有提出对策题型，要求考生针对发生的事情、社会现象和问题提出处理意见、措施以及思路等。
五是来自于下级的“意见”只有建议性质，一经上级批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性;另一种来自于上级机关的意见，其本质含义已不再是参谋建议的性质，而是有了“指示性”。申论考生面对在新形势下出现的新情况、新事物、新问题发表自己的观点和看法，提出一些具有针对性、可行性、可操作性的主张、措施，也会对决策者提供参考和借鉴。
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