目标价格政策的实施能否解决棉花产业发展所面临的一系列问题还待商榷。新疆是我国优质棉生产基地，其产量占全国的一半以上，对维护棉花安全举足轻重，还对维护边疆稳定意义重大。我国现有的进口配额制度、临时收储和良种补贴在保护棉农利益，稳定棉花生产上的政策效果不彰。
一、构建棉花综合补贴政策体系背景
我国棉花生产支持政策备受各方关注有多方面原因的影响，主要是临时收储政策使棉花价格市场形成机制失灵，进而导致国内外棉花差价过大和国内棉花库存不断攀升。目标价格政策的实施主要解决了市场决定棉花价格的问题，也减轻了国储在棉花收购问题上的压力，但要持续保持棉花产业的稳定和发展，还必须全方位考虑采取综合补贴政策体系。就综合补贴政策构建而言，棉花产业发展的发展趋势是其重要基础和背景。其中主要有以下几点：
1、我国植棉分布不断调整，进一步向新疆集中
长期以来我国棉花种植主要分布在黄河流域、长江流域和西北内陆三大主产棉区，其中长江流域棉区面积占全国的25%，总产量占全国的22%; 黄河流域棉区面积占全国的40%，总产量占全国的37%; 西北内陆棉区面积占全国的35%，总产量占全国的41%。但随着我国劳动力等要素价格的大幅上升，植棉格局发生重大变化，新疆棉区所占比重不断增加，内地棉区则持续减少。朱会义( 2013) 指出1980 年以来我国棉花生产格局在空间上逐步向新疆集中，这一变化不仅促进了新疆地区耕地的扩张，也强化了新疆地区在我国农业生产中的地域功能。他认为劳动生产率的区域差异是市场经济条件下我国棉花生产向新疆集中的主要原因。从经济学的角度来看，近年来，随着我国农村劳动力价格的不断上升，棉花生产在我国黄河流域和长江流域棉区的机会成本逐渐增大，而新疆地区的植棉优势逐步凸显，在总种植面积微幅增长的情况下，单产水平也稳步提升，总产占全国的比重大幅上升。根据新疆棉花公检数量和国家收储数量测算新疆棉花产量占全国的比重已超过60%。
2、我国棉花生产成本不断加大，国际竞争优势减弱
近年来随着我国要素价格的上升和人民币的升值，我国棉花低成本优势不断弱化，种子、农药、水费、化肥等重要农业生产资料价格上涨，尤其是劳动力成本的大幅上升，使我国的棉花种植成本不断攀升。根据我国发改委公布的《全国农产品成本收益资料汇编2014》，2008年我国棉花平均亩产皮棉83.2公斤/亩，总成本1080元/亩，其中，物质和服务费用403元/亩，人工成本527元/亩;2013年我国棉花平均亩产皮棉88.2公斤/亩，较2008年上升6%，总成本2177元/亩，较2008年上升102%，其中，物质和服务费用565元/亩，2008年上升40%，人工成本1360元/亩，2008年上升158%。与此对应，美国棉花生产产量略有下降，生产成本增幅很小。2008年美国棉花平均亩产皮棉47.3公斤/亩，总成本665元/亩;2013年美国棉花平均亩产皮棉44.2公斤/亩，较2008年下降6.5%，总成本717元/亩，较2008年上升1.6%。
以每50公斤皮棉产量看，2008年我国棉花生产总成本为531元，美国棉花生产总成本为704元，高于我国32.6%，而2013年我国棉花生产总成本为1036元，美国棉花生产总成本为811元，我国反高于美国21.7%。与美棉相比我国棉花生产的成本优势已明显丧失，与其他棉花生产低成本国家相比差距更大。
近年来，世界主要产棉国棉花产量的变化也反映了此趋势，主要表现在美国、澳大利亚棉花产量的下降，及中南亚和南美等国棉花产量的上升，而我国棉花在国内临时收储和目标价格政策支持下还保持稳定增长的势态。
3、我国纺织企业面临转型升级，用棉质量要求提高
近10年来，受加入WTO后，我国纺织服装对外出口限制的减少，纺织业保持了高速发展的态势。2011年，规模以上纺织企业累计实现工业总产值54786.5亿元，同比增长26.8%。此后，纺织行业总量上虽然继续保持增长，但增速明显回落，固定资产投资和新增项目增长缓慢，行业利润也持续回落，主要原因是劳动力成本上升、原材料涨价、人民币升值。纺织产业的高成本时代已经到来，以廉价劳动力作为主要支撑的中国纺织服装业低成本竞争优势不再。从产品产量上看，主要大类产品产量增速普遍下降，化纤、纱、布、服装几类重点产量增幅均持续下降。2013年规模以上纺织企业化纤、纱、布、服装产量分别为4122万吨、3200万吨、683亿米和271亿件，同比分别增长7.9%、7.2%、4.6%和1.3%，增速分别较上年同期下降3.3、2.6、7.0和4.9个百分点。纺织企业面临升级转型的需要，低端低附加值产品逐步向东南亚、非洲等地转移趋势不断加大;国内纺织企业先规模化、高端化发展，对棉花质量的要求不断提高。
二、构建棉花综合补贴政策基本要求
1、维持国内棉花生产的适度规模，优化生产布局
由于我国棉花生产成本的不断攀升，国内棉花生产竞争优势不断削弱，而中南亚和非洲等地区棉花生产成本较低，发展潜力具巨大，从充分利用国内外两个市场资源的角度看，应该降低国内棉花种植规模。但纺织服装业在今后相当长一段时间内仍然是我国国民经济和增加就业基本产业之一，棉花是纺织企业的基本原料，也是国民经济的基础性物资之一，维护适当的自给率是减低风险，保持产业链稳定发展，保障国民经济安全的基本要求。因此，适度降低国内棉花种植规模，同时保持对国际棉花市场的控制权和话语权应成为我国棉花生产的发展目标之一。
在此基础上，应该继续调整国内棉花生产布局，发挥比较优势。新疆作为我国优质棉生产基地的基本格局已经初步形成，应进一步巩固。
2、保护棉农利益
农业生产本身周期性较长，在农业现代化发展中农业种植结构调整的成本也不断加大。棉花生产相对粮油等大田作物而言，对农民素质和种植经验要求更高。保护棉农积极性是维护棉花生产稳定的基础。同时维持农民的生计是国计民生的基本问题，对于新疆多民族地区而言尤为重要。因此，保护棉农利益就成为棉花综合补贴政策的第一目标。
3、促进棉花质量的提高
临时收储政策割裂棉花生产与纺织用棉的联系，导致国内棉花生产片面追求产量的局面，进而导致国内棉花质量不断下降。随着国内纺织企业向高端化发展，对棉花质量的重视会超过对棉花价格的关注。因此，重视棉花生产质量既是支持纺织产业转型升级的要求，也是塑造品牌和增加国内棉花竞争力的需要。目标价格政策回复市场定价机制，在一定程度上遏制里面花质量进一步下降的趋势。但棉花质量提升的复杂性决定了仅通过市场调控难以自觉实现预期目标，通过一定的产业支持政策促进棉花质量的提高是重要途径和手段。
4、促进棉花生产的现代化
棉花是产业链最长的农产品之一，其生产本身的复杂性和与上下游产业链的结合度都对棉花生产提出了更高的要求，也给棉花生产现代化赋予了更高的要求。其中比较突出的表现在以下几方面：一是提高棉花的规模化生产，既有利于提高棉花质量和产量及控制成本，也有利于新技术的采用和推广及标准化，还会降低棉花支持政策的实施成本;二是加强棉花品种研发、推广和管理的力度，棉花品种无论在棉花质量和产量，还是对栽培管理和机械化等方面都起着决定性的作用;三是加大棉花机械化、信息化的水平，随着要素成本的上升，特别是劳动成本的上升，机械化和信息化已成为控制棉花生产成本的重要手段，特别是棉花机械化采收和加工。四是对棉花生产的生态问题支持，在新疆棉花生产基本实现了百分之百的地膜化栽培，还存在连续十多年，甚至二十年以上的连续种植等状况，产生了生态污染和过度利用等问题，应给予重视。
三、我国棉花综合补贴政策的基本设想
我国棉花支持政策目前主要有目标价格政策、良种补贴、农机补贴、滑准税和进口配额等政策。但这些政策并不能适应国内棉花产业发展的新形势，也不能满足产业发展的新要求，应加以完善和补充。
1、目标价格政策
2014年的目标价格政策在中央和新疆地方政府的反复论证、高度重视和认真实施下取得了较好的效果，为下一步完善积累了宝贵经验，笔者以为应进一步从以下方面完善：
一是目标价格的确定既要考虑棉农的生产成本、也要考虑国际市场棉花价格。即：目标价格=国内基础生产成本(含合理利润)*权衡系数+国际市场平均价格*(1-权衡系数)。在国内其他生产支持政策尚未建立起来时，权衡系数可适当高一些，随着国内其他支持政策的建立，逐步降低权衡系数，既有有利于控制和保护国内产业，也有利于与国际价格逐步接轨;
二是目标价格补贴政策应简化补贴方案。就新疆地方而言，目前的目标价格补贴实施办法是按照产量或产量与面积分成进行补贴，实施过程中涉及的部门多、环节多，导致政策执行成本居高不下，同时仍具有片面重视产量，忽视质量问题(当然，有部分人认为市场的优质优价可以部分解决该问题，但就目前的补贴差额和质优差价而言，棉农多倾向于高产)。按面积补贴简化了补贴涉及的部门、环节，降低了成本。但关于面积的确定不能按照种多少就补多少来确定(防止广种薄收，骗取补贴)，在面积确定上，一方面建立信息系统和数据库，实施档案和黑名单制度，另一方面也可以考虑根据历史棉花和政策导向(紧缩或扩张)确定补贴面积。对新疆兵团棉花生产而言，由于其特殊性，应继续实行计划单列的政策，是按面积和产量补贴政策实施成本变化不大，故可根据其兵团管理的需要自行确定。
三是形成固定的定价办法和提早确定下一轮的目标价格，增强可预见性。
2、生产补贴政策
(1)优质棉花品种研发、推广和管理支持政策。现有的良种补贴政策已演化为普惠制，且支持额度小，难以发挥相应的作用。应加以调整：一是加大棉花新品种研发机构的支持力度，重点支持更优质、有利于机采品种研发的支持;二是增大优质品种补贴力度;三是严格种子管理制度。
(2)给予规模化经营补贴政策。加大棉花合作社、土地连片经营支持力度，可根据农场、合作社、连片等和经营规模确定支持力度
(3)农业机械化补贴政策。现有的机械化补贴实行的是农机具购置补贴，支持力度小，对于棉花机械化而言除一般的农机具身补贴外，重点加大对棉花采摘机械化和机采棉加工的支持力度。
(4)地膜补贴政策。考虑生态要求，可强制使用较厚的可回收地膜，一方面解决生态问题，一方面也有利于减轻棉农成本
(5)农业保险政策。仿照发达国家对农业生产的保险政策来调控市场价格对农户生活的影响。
3、其他政策
(1)收入补贴政策。对于部分特定区域和群体可实施收入补贴政策。
(2)其他政策完善。在国际贸易规则下，继续通过滑准税、配额和其他可采取的政策来促进国内棉花产业健康发展。
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