《关于深化国有企业改革的指导意见》的发布，标志着国企改革正式拉开了序幕。国企改革将改变国有企业的治理模式和运营模式，也势必要求财务管理变革。
那么，国有企业应该如何应对这些财务变革呢?CFO(总会计师)又该如何把握财务变革的脉搏以推动企业财务变革呢?本期文章即将为您精彩解读。
财务视角下的国企改革
《关于深化国有企业改革的指导意见(以下简称《指导意见》)》已经公布，针对国有企业改革发展中存在的突出矛盾和问题，《指导意见》全面系统地提出了深化国有企业改革的一系列举措。既体现一以贯之的传承性又体现与时俱进的创新性;既体现改革的协同性、耦合性又体现措施的针对性、有效性。本次发布的《指导意见》有不少突破，从财务角度分析主要有如下亮点。
(一)建立健全现代企业制度，塑造国企独立市场主体
《指导意见》提出国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离;促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
一系列相关重要措施在《指导意见》中的体现：依法落实企业法人财产权和经营自主权;转变国有资产监管机构职能;推动企业完善市场化经营机制推进公司制股份制改革，积极引入各类投资者;商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作;依法独立自主开展生产经营活动……
(二)商业类国企可以发展灵活多样的股权结构
《指导意见》提出将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。
不同性质的企业其管理方式在某些方面甚至完全不同。将企业分为商业类和公益类就为分类管理奠定了基础。目前的难处在于许多国企尤其央企里既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类实际是商业类、公益类掩盖商业类，即希望“甘蔗两头甜”。实现分类管理的前提就是对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行合并同类项。
《指导意见》还指出，“对需要国有全资的企业也要积极引入其他国有资本实现股权多元化”;将改革深入到集团层面“创造条件实现集团公司整体上市”;“允许将部分国有资本转化成优先股在少数特定领域探索国家特殊股管理制度”。股权结构的灵活性将实现企业效率提升与国家政策目标的兼容。优先股的好处是国有股东只从股份中获得经济利益，不享有投票权，即政府让渡企业管理权以换取稳定的收益权。国家特殊股的最佳例子金股(Golden Share)出现在20世纪80年代。英国政府于1984年实施英国电信的私有化方案，英国政府完全放弃其拥有的股权与收益只保留了1股金股。金股的权利主要体现为否决权。其好处是：政府可以防止国企在私有化之后侵害消费者利益、国家利益。
(三)推动国企战略性重组，调整国有企业战略布局
1997年十五大曾经提出对国企进行战略性重组，抓大放小导致国企家数锐减。1997年全部国有及国有控股企业共有26.2万户，到2006年降到11.9万户，数量减少了一半以上。2003年国资委成立后央企数量从196家减少到112家。此次《指导意见》提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中”。因此央企有望再次重组合并，数量也会进一步减少。
2015年9月18日，李克强总理主持召开深化国有企业改革和发展座谈会时指出，要推动企业兼并重组，抓紧处置“僵尸”企业、长期亏损企业和低效无效资产，提高国有资本配置和运行效率，加快技术改造和内部挖掘潜力，减少亏损、扩大盈利，增强企业活力、竞争力和抗风险能力，确保国有资产保值增值，以便创造更多社会财富，从而促进宏观经济运行的整体改善。
(四)发展混合所有制实现共同发展
“推进国有企业混合所有制改革”是本轮国企改革的重点之一。《指导意见》要求引入非国有资本参与国有企业改革。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向非国有资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的项目。
事实上，在石油领域中石化已打响了央企混合所有制改革的“第一枪”。2014年7月，中石化正式公布混合所有制改革的引资方案，确定将通过增资扩股的方式引入社会和民营资本。
然而对于混合所有制，民营企业家心中既有热情却也有不少疑虑，担心会被剥夺独立经营机会，使民营企业成为国有企业的附庸。
对于这种担心，《指导意见》规定稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉帮结派、不搞全覆盖、不设时间表，成熟一个推进一个。实行同股同权，切实维护各类股东的合法权益。
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(五)创新国有企业监督，防止国有资产流失
国有资产来之不易，是全国人民的共同财富。为此《指导意见》提出强化企业内部监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用;建立健全高效协同的外部监督机制，实施信息公开，加强社会监督。
《指导意见》明确规定：“对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。”
(六)改革国企激励机制，激发企业活力
首先，《指导意见》提出建立国有企业领导人员分类分层管理制度，推行职业经理人制度，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例。
其次，《指导意见》提出对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索和完善中长期激励机制。
再次，《指导意见》提出“探索实行混合所有制企业员工持股”，要坚持试点先行，在取得经验的基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。《指导意见》对企业员工持股明确了几点原则：建立激励约束的长效机制;骨干员工持股尤其强调要让科技人员持股，不是人人持股、平均持股;提出人才资本的概念;主要采取增资扩股、出资新设的方式;建立流转和退出机制。
上述六点都对国企的财务管理提出了新的要求和挑战，国企财务管理必须顺应国企改革的大趋势，适时变革才能在助力国企改革的同时提升国企财务管理水平，提高国有资产效益和质量。
国企改革背景下的财务转型
国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。财务管理工作是企业管理的核心，深刻影响企业的日常运转和长远发展。自从改革开放以来，我国的国有企业经历了漫长的发展时期，取得了长足的发展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升。在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为我国经济的发展和民生改善做出了应有的贡献。与此同时，国有企业的财务管理体系日渐完善，财务管理水平日益提高。特别是最近几年，国有企业在财务管理方面进行了大胆探索和实践，国有企业整体的财务管理面貌发生了很多可喜的变化。但是我们应该清醒地认识到，国有企业的财务管理工作尚面临不少问题和挑战，尚存在一些与现代企业运作没有接轨的地方，也存在不少跟国有企业改革大势不相适应的方面。这些都要求国企财务管理者站在国企改革大局的角度上，审时度势，锐意改革。
一、近年来国有企业财务管理的积极变化
近几年来，财政部和国资委连续推出多项政策措施以加强国企财务管理如全面预算、内部控制等。经过几年的努力，这些政策措施的效果开始显现。概括来讲，国有企业财务管理的发展变化主要体现在以下四个方面。
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(一)新会计准则逐步实行，会计核算更加统一规范
新会计准则2007年1月1日正式在上市公司实施，2008年起由部分未上市的国有企业进行试点，到目前为止，已基本覆盖所有的国有企业。新会计准则与国际会计准则趋同，突出强调会计信息要真实、客观、全面地反映企业的经济实质。国企会计准则体系建设的这一重大跨越及突破，使得会计核算更加规范统一，会计信息的质量得到了显著提升。
(二)资金管理逐步加强，资金风险得到了一定的控制
资金管理是企业财务管理的主要内容，也是企业管理的核心之一。通过加强资金管理，有效地遏制了企业管理上存在的资金管理混乱、资金使用效益低下，甚至造成国有资产流失等突出问题。同时，为进一步规范国有企业资金运行秩序，促进企业宏观掌握和控制资金的筹措、运用及其综合平衡，从而在控制资金风险、发挥资金规模效益、提高使用效率方面发挥了重要作用。
(三)财务风险预警体系逐步建立，风险管理发挥了一定的效应
面对外部宏观经济形势的瞬息万变、市场竞争日趋激烈的复杂情况，国资委适时为国有企业启动了财务风险预警工作。该项体系针对企业债务风险、现金流风险、盈利能力风险和投资风险四大类风险指标进行监测和分析，帮助企业了解财务风险，及时采取相应的应对措施，加以适当的控制和防范，为降低企业风险发挥了积极作用。
(四)全面预算管理工作逐步推行，预算管理能力得到加强
国资委从预算编制、预算专家审核、预算批复、预算调整、预算执行情况分析等环节对企业的预算工作加以指导和监督。通过全面预算管理，极大地提升了企业的经营管理水平，提高了企业运行的效率。
(五)内部控制体系逐渐建立和完善，企业风险承受能力不断增强
内部控制体系是国际上上市公司通行的做法。在国有企业推行内部控制体系建设对规范国有企业管理、减少企业内部腐败和舞弊、减缓企业风险等有非常重要的现实意义。2012年以来，财政部连续出台多个政策加强企业内部控制建设，到目前为止绝大部分国有上市企业都建立了较为完善的内部控制体系。
(六)管理会计逐渐为大多数国有企业所接受并开始快速发展
管理会计在中国经历了30多年的探索，在成本管理、预算、绩效考核方面取得了不少富有中国特色的实践和理论成果，涌现出不少先进的典型和代表，如宝钢集团、海尔等。这些企业在管理会计领域的探索不仅使自己尝到了甜头，也给其他企业以示范和鼓舞。自从2014年《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》发布以来，管理会计在国有企业特别是大中型国有企业的发展进入快车道，很多国有企业开始进行管理会计建设。
二、国有企业财务管理面临的问题和挑战
随着世界经济形势的变化，国际市场竞争的加剧以及我国国有企业改革的深化，国有企业财务管理面临的难题不少。概括起来，主要有如下问题。
(一)法人治理不完善，尚未成为独立的市场主体
在权力结构上，多数企业都确立了领导负责的体制。这是讨论国有企业治理结构的一个必要前提。以国家国资委直接管理的169家国有独资企业为例，按照《企业法》注册的企业，采用的是总经理负责制，是一个总经理带着经理班子进行经营，总经理是一把手;而按照《公司法》注册的国有独资公司，虽然设置了董事会，但董事会几乎全是本单位的人，又和公司的经理班子高度重合，所以本质上是董事长负责制，董事长是一把手。因此，可以说在国有独资企业里，治理结构的基础是“一把手负责制”。在地方的一些国有企业当中，有些甚至是虽然股权已经多元化了，由多个国有利益主体共同投资，但依然是单位领导层在完全控制。
大多数国有企业都依法建立了董事会和监事会，理论上讲，这是一种制衡力量。但是，在多数国有企业里面，所有的制度建设过程都是在单位领导层的直接指挥和控制下进行的，因此，它仅仅是为了满足企业改制或公司注册时的要求，而董事会往往无法“董事”，监事会也往往无法“监事”。中国国有企业治理的现状如何，“翻牌”是比较普遍的情况和准确的描述。
长期以来，我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。而这种治理结构之下的国有企业产生了种种问题，如股东缺位、内部人控制、股东大会有名无实、经理层缺乏有效的激励与约束机制、上市公司与控股股东之间存在过多的关联交易、信息披露机制不健全等问题。
在这种治理体系之下，国企的运行在很多方面不符合企业的基本特征，不像独立的市场主体。如：尽管国资委制定了央企考核制度，对企业高层管理者进行考核，但是考核结果应用不够，很少有国企高管因业绩不如意而引咎辞职，个别企业曾出现企业严重亏损而高管照拿高额奖金的例子;国企高管实行任命制，很多国有企业领导人员并不是严格意义上的职业经理人，有的存在业务水平不足问题;一些企业资不抵债，已经朝不保夕，但仍然靠着国家的补贴或隐性补贴继续维持;有的国有企业在进行重大决策时并未按照企业利润最大化的原则进行，而是根据企业高层与其他地方领导的关系决定;有的企业出现资不抵债，但政府出于维稳需要仍然发挥自己的影响力要求相关银行和其他金融机构给予贷款……所有这些都说明国有企业尚未成为自主决策、自负盈亏、自我发展、自担风险的独立市场主体。
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(二)会计应用水平较低，管理会计发展迟缓
除了少部分国有上市企业，大部分国有企业会计应用水平较低。普遍存在基础数据不全、会计条目不规范、未严格落实台账制度等问题。
财务会计应用水平不高，当然也就顾不上管理会计，因而在不少企业管理会计未能真正落实。
(三)资本运作意识和水平亟待提高
一是资本运作意识不高，一些国有企业的管理者受自身教育、经历的限制，对资本市场缺乏足够的认识，对通过资本市场进行资产配置意识薄弱。
二是不少国有企业本身经营不善，运行效率不高，很难通过现代资本市场配置置产，资本运作水平也就没有保障。
三是缺乏高水平资本运作队伍。资本运行需要一支高素质的资本运营团队，目前不少国有企业财务管理队伍整体水平偏低，难以胜任。单靠第三方机构，会使得企业面临核心信息泄露等风险。
随着国有企业改革的不断深入，兼并重组是不可避免的，如果企业的资本运作水平不能得到显著提高，恐难以适应未来的发展。
(四)财务管理人员业务水平有待提高
当前国有企业的财务管理人员中存在着一个较为普遍的问题，即对企业会计核算业务比较熟练，但在财务管理方面则相对薄弱，尤其是对管理会计和现代经营管理方法的运用知之更少。这主要是因为现行教育体系中，财务专业比较重视书本知识的传授，而缺少对人员管理素质的培养。同样，对财务人员的后续教育也只是注重专业知识的更新，而缺少综合运用能力的培养，致使企业缺乏能够参与经营管理和战略决策、解决复杂管理问题的高级财务会计人才，从而制约了财务管理水平的进一步提升。一些国有企业的管理人员缺乏主动精神，凡事习惯听从上级指挥，在财务管理工作上不积极学习和探索，缺乏创新。职业操守有所欠缺，导致出现某些不合法的现象，造成国有资产受损。
(五)内部审计水平普遍较低，内控机制有待完善
国有企业内部审计存在不少问题，主要有内部控制审计标准和重点不明确、内部控制审计缺乏组织保障、内部控制审计方法落后、内部控制审计人员专业素质总体偏低等问题。内部审计方面存在的这些问题制约了企业内控机制的完善，弱化了内部监督，使得企业面临的运营风险增大。不少国有企业存在国有资产流失、个别管理人员徇私舞弊、不合规交易多发等问题，这些问题的出现，正是内部审计不健全的体现。
(六)财务管理机制运行不畅，财务制度不健全、执行不到位
首先，目前国有企业普遍存在投资决策不科学的问题，投资决策缺乏严格的制度，或者不执行已有的制度，决策草率盲目，致使很多项目上马后难以盈利，不少企业盲目跟风，导致产能过剩。
其次，不少企业筹资、融资缺乏严格的制度保障，不计资金成本盲目获取资金，导致企业资金成本高启。
再次，不少国有企业的资金管理、采购、存货、资产管理、外包业务等制度存在流程不科学、设置有漏洞、执行不到位等问题。这些问题常常导致各种财务事故和风险的发生，影响企业的长期、可持续发展。
最后，很多国有企业未建立和落实严格的招投标制度，导致重大工程招投标领域腐败频发。
(七)财务管理软件和硬件落后
尽管一些大型国有企业具有先进的财务管理平台，但不少中小国有企业的财务管理软件和硬件都很落后，信息化水平较低。有些企业的管理者对财务管理信息化建设缺乏正确的认识，财力支持不够。一些企业职员缺乏使用现代信息化财务管理软硬件的能力，致使采购的财务设备未能充分发挥作用。
(八)成本控制意识不足，成本控制能力有待提高
成本控制是形成企业核心竞争力的重要因素，企业成本控制能力的强弱直接关系到企业竞争力的强弱。国企普遍存在资源闲置、人浮于事等问题，人力成本方面问题尤其严重，急需增强控制意识，提高控制能力。
三、以国企改革为契机全面推动财务转型
所谓国有企业财务转型，就是要改变国有企业中不符合现代企业治理和市场经济的财务管理理念、运行机制、制度和模式，升级落后的财务管理硬件和软件，掌握和应用先进的财务管理技术和手段，促使自身的财务管理能力成为企业核心竞争力。
国有企业财务管理作为国有企业管理的核心，本身是新一轮国企改革的题中应有之义。如果只推动其他方面的改革，而不触动财务管理，诸如绩效考核、混合所有制、股权激励、员工持股、国有资产重组等方面，改革就难以开展，从这个角度来讲，国企财务管理转型是国有企业改革的先导和前锋。
1.国企财务管理转型既是国企改革的需要，也是国内外经济、市场变化的呼唤
随着欧美等发达国家遭遇经济通缩，我国大多数国有企业的市场环境发生了巨大变化，一些企业面临去产能的阵痛，一些企业面临产品技术升级的考验，绝大多数企业利润下降，债务上升。在这种背景之下，国有企业必须加快财务管理转型，转变过去的核算型、报告型财务管理，转向控制型、管理型财务管理。财务管理部门不能再一味沉迷于核算和报表，必须站在全局的角度，利用财务数据和财务知识为寻求新的利润增长点进行探索;必须利用一切资源和优势进行资本运作，重新优化企业资源配置;必须尽一切可能控制企业成本，强化成本管理;必须尽一切可能进行资金融通，防止企业出现资金链危机……
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2.国企财务管理转型主要分为理念层面、制度层面、技术层面和团队层面
理念层面的转型就是要改变过去国有企业固有的不符合现代企业治理和社会主义市场经济的财务管理理念，树立国有企业首先是企业的理念，树立企业生存必须靠竞争力的理念，树立现代企业治理的理念，树立企业员工竞争上岗、能上能下、能进能入的理念，树立职工薪酬能升能降、动态调整、挂钩业绩的理念，树立现代激励机制的理念，树立多种所有制经济平等竞争、共同发展的理念，树立财务信息公开、透明的理念，树立履行社会责任、低碳环保发展的理念。
制度层面的转型就是要转变不符合现代企业治理和社会主义市场经济的财务管理体制、机制，推进企业治理，构建现代企业制度，发展国有企业为富有竞争力的独立市场主体。具体来讲，就是要推动股权改革，确定适合本企业实际的股权结构;完善激励机制和制度建设，制定符合市场环境的员工激励制度和考评制度;强化内部控制建设，梳理企业运作中的各项流程和细节，结合企业业务、财务运作特点，建立相应的内控制度;建立健全与市场接轨的会计制度;制定符合自身发展实际和需要的管理会计实施方案和细则。
技术层面，就是要升级落后的财务管理软件和硬件，掌握先进的财务管理技术和手段，不断提升自身的财务管理水平和能力。具体来讲，就是要转变传统会计核算和报告的定式，大力学习、应用和发展管理会计，在企业发展中扮演更重要的角色，以发挥更大作用;学习、应用国内外先进企业实行的激励手段、方法，尽可能调动企业职工的积极性，吸引优秀人才，留住骨干人才，最大化企业的人力资本价值;学习、掌握、应用现代资本运作手段和方法，提高国有资本配置水平;学习、掌握、应用现代风险预警、控制技术和手段，强化企业内部控制建设，提高企业风险识别和防范能力。
团队层面的财务转型，就是要调整过去的财务团队，选聘合适的高水平财务管理人才为单位总会计师或CFO，并让其主导财务团队的转型;要将一些业务知识贫乏、业务能力低下，无法掌握适应现代财务管理知识、不适应现代财务发展，并且学习能力较弱，短期内难以通过培训掌握现代财务管理技能的员工调整出财务管理团队;对一些财务管理知识薄弱、财务管理技能有待提升的员工，要及时进行培训，以提升他们的财务管理能力;对于团队缺乏的高素质财务骨干和领导人才，要通过社会渠道进行选聘;要制定财务团队考核、激励机制;要制定财务团队升迁、淘汰机制;要根据企业实际，合理配置财务团队，既不能都是高级人才，也不能都是低级人才，要保证关键岗位配备高水平、有经验、有能力、负责任的骨干员工。
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