截至2013年6月底，中央和地方政府性债务总额30.27万亿元，其中地方政府性债务总额不到18万亿元(17.89万亿元);中央政府性债务总额12.38万亿元。全国政府性债务总额占GDP之比为53.5%。
地方债扩张深层次原因
首先，地方政府债务增长过快。融资平台是地方政府债务主要来源。一方面融资平台没有享受到政府信用折价，其融资成本更高;另一方面，融资平台政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿债能力弱等问题会加大政府债务风险。
其次，地方债务结构集中于低级别政府。从直接负有偿还责任的债务和或有债务合计来看，市县级占比约70%，省级仅占比约30%，这是因为财政收入比较少、经济发展相对落后的市县一级政府更有动力通过举债发展经济。但对于部分市县级地区，由于当地经济基础总体薄弱，工业化和城市化水平不高，土地开发潜力不强，其财政资金可能难以还本付息，更有可能成为地方债务风险的引爆点。
再次，地方债务集中于中长期资产，面临流动性风险。从地方债务的资金投向看，主要用于市政和交通运输等长期项目。一方面，四万亿期间，地方主导的中长期投资项目可能对项目未来还款能力失审，项目完成后不一定能产生合意的现金流。另一方面，投资投产所需期限可能要长于债务偿还期限，在投资项目尚未投产前地方政府可能就存在较大的偿债压力。二者均可能导致偿债高峰期地方政府资金链面临流动性风险。
最后，政府债务不透明的负债来源日趋隐蔽。2010年银监会对银行投向地方融资平台的表内信贷做出限制，地方政府负债开始转向监管灰色的地带——影子银行。这些债务隐蔽性强，风险不易控制且融资成本高于银行表内贷款利率。随着对信托、理财产品的到期和对影子银行的监管加强，地方债务的举债方式多样化较严重的省市可能会更容易出现资金链断裂的风险。
我国地方政府债务总量可控，但是潜在风险不得不防。找到地方政府债务扩张深层次原因，对症下药，治标治本，方能系统性解决地方政府的债务问题。
首先，财政分权下财权事权不对等致地方债务扩张。分税制后地方财政收入减少而财政支出刚性，社会保障、地方政府部门及其事业单位费用和地方发展配套基础设施建设均依赖地方财政支出。财政财权事权不对等导致地方财政收支不断恶化，中央转移支付也难以完全覆盖财政缺口，政府通过举债寻找新的资金来源也就不足为奇。
其次，《预算法》和财政分权改革不彻底放大了地方举债风险。地方政府无法通过正规渠道融资弥补财政缺口，只能依赖融资平台，一方面导致融资成本高企，另一方面债务未纳入预算管理，无从监管。此外，财政分权改革并不彻底，省级以下分税制并未有效推进，财政支出责任层层下压，下级政府苦不堪言，导致地方债务结构集中于低级别政府。
再次，地方政府面临预算软约束。首先，经济下行压力下，中央无法对地方政府采取硬约束，对地方举债投资扩张是默许的态度。其次，地方债务呈现大而不倒的特征。若地方政府债务风险暴露，出于就业和守住系统性金融风险底线的考虑，中央无法真正置之度外。最后，地方为平台公司提供显隐性担保，银行降低了对平台公司的风控管理，造成金融机构对地方债务约束软化。
加快财税体制改革
化解地方债务风险，应疏堵结合，标本兼治。“疏”是考虑到底线思维并未放弃，中国城镇化、产业升级和基础设施改善的空间很大，中央需要依靠地方政府通过举债满足财政收支缺口。“堵”是防范金融风险，堵住隐蔽的债务来源，让地方政府举债阳光化。治标是分类处置存量债务风险，防止系统性金融风险爆发。治本是建立规范的地方政府举债融资机制，从根本上化解地方政府债务风险。
针对财政分权下财权事权不对等，应加快财税体制改革，强调权责对等。一方面，中央政府杠杆率仅为25%，中央应利用低杠杆率的优势，上收部分事权和支出责任。另一方面，中央应加大地方共享税中地方政府的比例，并扩大地方政府税源，适时开征房产税和遗产税。
针对地方政府预算软约束问题，中央应加强问责机制和淡化救助意识。一方面，中央应明确规定把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究;另一方面，应淡化地方政府债务风险暴露时中央即会救助的意识，上级明确不救助，地方自行解决债务问题，可以使地方政府在举债时更加谨慎，举债资金运用也会更加“节约”。
针对官员考核机制的问题，应加快地方政府职能的改变，改革“唯GDP”论的晋升考核机制。可通过加入消化存量债务、资源、环境保护和民生就业为核心的激励机制，推动地方政府实现由建设型转向服务型的转型。针对政府大包大揽的投资体制，地方政府可积极引入社会资本，通过打破部分公用事业领域垄断、允许民营资本以参股的形式投资基建、给予民间资本定价收费自主权并给予在土地、金融方面的政策扶持，提升基础设施项目对民营资本的吸引力。
上述均是化解中长期债务风险的治本之策，但考虑金融危机以来的几轮稳增长措施致地方债务扩张太快，积累了盈利无法覆盖本息的不良资产。对此，政府对该存量债务应分类处理，通过中长期债券发行置换公益类项目，而对盈利确实无法改善的非公益性项目应尽快处置，防止系统性金融风险发生。
首先，政府可以通过信贷资产证券化和成立地方资产管理公司，银行可将部分不良贷款通过资产证券化的方式打折出售。银行虽承担一定的损失，但增强了银行资产的流动性，大大降低银行的风险。
其次，贷款展期和发行长期限城投(地方债或市政债)。债务到期后，在地方政府无力还本的情况下，政府可以通过发行长期限融资工具置换存量债务，将地方政府债务到期时间向后大幅推延。
最后，地方政府可出售地方国有资产、土地，直接偿还地方政府债务。为避免系统性金融风险，中央也可利用其低杠杆率优势，通过发行特国债，兜底地方政府债务，但必须明确相关负责人的责任并采取惩罚措施，以防范中央无限救助预期下的道德风险。
总体而言，上述方案多数是不得已而为之的举措。化解地方政府债务风险的治本之道还是加快财税体制改革，对等政府间的财政事权，转变政府职能，将建设型政府转变为服务型政府，增强地方政府债务的预算硬约束。
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